李娟:美国就业资金管理运行概况及对我国的启示

　　美国就业资金管理运行概况
就业资金的法律依据美国政府根据法律来管理和参与公共就业服务，同样也是根据法律来规划和实施公共就业资金项目。美国就业与培训管理局实施的项目均有相应的法律授权。美国国会在1946年通过战后第一部《就业法》，规定政府通过相应的财政与货币政策防止经济衰退，以实现最大程度的就业。《1998年劳动力投资法案》规定了州及地方对劳动力投资的指导方针，旨在提高和保持参与者的就业机会、收入和职业技能。另外，美国《1974 年国会预算方案》《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》《1990年预算实施法案》及《1993年政府绩效及结果法案》等法律，也就各级财政对就业经费投入做出规定。

　　就业资金的预算形成

　　在美国，每届总统上任后都要制定任期内的中长期就业战略，分为总体战略目标、实施战略目标、具体项目和年度任务。该战略是负责预算的联邦管理和预算办公室，每年年初向劳工部发布下个财政年度就业预算编制指南的重要依据。美国就业资金的年度预算需要经过严格的政治商议过程才能出炉。预算公布以后，由美国财政部负责颁布拨款令，联邦管理和预算办公室负责资金摊派，劳工部负责资金分配，具体是由就业与培训管理局负责将就业资金下发到各州劳动力投资委员会。2004年，美国劳动力市场公共支出占GDP比重是0.40%，2009年达到1.18%，2010年下调至0.90%。

　　就业资金的支出结构

　　美国就业资金主要流向两个方面：一是政府公共服务项目支出，比如华格尔———皮塞法案（WangerPeyser Act）项目、失业保险项目和劳动力投资法案（Workforce Investment Act）项目等；二是政府通过“伙伴培训机制”形式购买社会化服务，主要做法是由全美460个职业培训行业委员会同联邦政府签订培训合同，然后再由各委员会将合同转包给培训机构，培训机构按合同实施职业培训计划，并获得政府资助。

　　根据美国各州公布的项目年度报告，2011-2012年度美国就业经费的很大部分用于华格尔———皮塞法案项目（7.56%）、失业保险项目（34.19%）、劳动力投资法案项目（28.48%）以及就业工作团（15.27%）等项目。从各项目的覆盖人数来看，其中，华格尔———皮塞法案项目的产出效率很高，虽然该项目投入仅占就业经费的7.56%，但是有40.68%的民众享受到了这项服务。

　　就业资金的绩效评估

　　美国政府非常重视对就业和培训资金使用效果的评估，并根据评估结果及时对项目进行调整。从2003年起，联邦政府在项目支出绩效评估方面引入了项目评价体系（Program Assessment Rating Tool，简称PART）。PART主要由4部分组成：项目目的和设计、战略规则、项目管理和项目成果，每一部分都设计了一系列问题以取得项目绩效的相关信息，还包括每个问题各自的权重，同时根据与特定项目的相关程度调整权重值。2011年1月，奥巴马总统签署了《2010年政府绩效与成果法案》。新法案要求联邦机构确定清晰的绩效目标，能以更加透明的方式准确测量和报告绩效情况。

　　对我国的启示
第一，建立公共财政对就业投入的长效机制。
美国就业资金管理经过多年发展和完善，形成了稳定的财政投入机制。政府不仅明确了就业在国家战略中的重要地位，将其作为政府的重要职责，而且在就业政策和财政预算的法案中，明确规定了财政对促进就业应该投入的资金情况。笔者建议，我国各级政府应根据《就业促进法》的要求，实行促进就业的财政政策，在财政预算和支出中重点安排就业专项资金，建立起政府财政投入的保障机制
第二，加强就业经费预算编制的统计、分析和预测工作。
美国经验表明，做好宏观经济、产业结构、劳动力技能素质和就业形势等方面的统计、分析和预测，对预算主管部门编制就业预算十分必要。针对我国当前情况，建议将就业促进目标、任务，财政投入项目、数额以及占财政支出的比重等编入国家五年规划中，以此作为财政部门编制年度国家就业预算的基础；同时加强对宏观经济、产业结构、就业形势等数据的统计、分析和预测工作，为科学制定就业预算提供基本保障。
第三，加大公共财政对就业经费的投入力度。
面对金融危机后的严峻就业形势，美国加大了公共财政对就业资金的投入力度。美国劳动力市场支出占GDP比重从2004年的0.40%上升到2010年的0.90%；而且近期劳动力市场支出占GDP的比重保持在1%左右。相比之下，2012年我国就业补助经费占GDP比重仅是0.14%，与美国差距较大。2006年-2012年间，虽然我国财政对就业补助投入的绝对数以每年13.4%的速度增长，但是从同期GDP增幅以及就业补助占GDP比重的情况来看，不仅没有同步增长，反而呈现下降趋势。这种投入水平和趋势同我国当前严峻的就业形势和实现更高质量就业的目标要求相比，仍有很大差距。笔者建议，随着GDP规模和财政收入的不断增加和财政支出结构的逐步调整，我国应继续加大公共财政对就业的投入规模和比例，逐步使公共财政对就业的年均投入比例达到GDP的1%的水平。
第四，调整就业资金的支出结构。
美国注重对人力资源开发的资金扶持，如劳动力投资法案项目的支出比例较高。我国职业培训经费的投入比例较低，建议逐步调整就业资金的支出结构，适当增加职业培训经费。另外，美国近期还很注重对青年就业项目的资金投入。2012年国会两院通过《促进就业法案》，联邦政府计划投入1050亿美元，用于创造或稳定300万个工作岗位，预计700万名青年人从中受益。与美国一样，我国青年就业也面临着严峻的形势，做好高校毕业生等重点群体的就业工作，对我国整体的就业形势至关重要。
第五，完善就业资金使用和管理的制度建设。
美国实践证明，只有既重视公共财政对就业经费投入，又重视产出的跟踪和评估，才能使就业政策发挥最佳效益。为了提高我国就业专项资金的使用和管理效率，建议建立一套科学、合理的就业资金运作模式，使就业资金在筹集、使用和管理等方面做到有指标、有措施、易于操作和评估考核，以保障就业资金的使用效果。（作者单位：中国劳动保障科学研究院、助研、博士）